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第78章（第2页）

晚清时期，尤其从太平天国运动时期开

始，督抚制度发生很大变化，其突出特点就是，中央集权下移，督抚权力扩大但史学著作中对这一历史现象的评述并不一致，重则认为督抚权力扩大并已形成了地方割据，晚清中央集权己名存实亡;轻则认为晚清中央集权并没有受到根本性动摇，督抚权力扩大只是局部性的。

本文认为，要真正认识这一问题，必须深入探讨晚清督抚权力的演变，只有从督抚权力演变的历史事实中，才能进一步把握晚清中央集权及与地方关系变化的轨迹。

一、

督抚制度，是明清以来中央集权体制高度成熟的产物随着清代督抚制度的确立，中央集权体制己形成&ldo;大小相制&rdo;、&ldo;内外相维&rdo;，既有纵向节制制约，又有横向制衡协调的分层交叉权力关系，1躺史稿》卷116，巾华19111976年版第3336页

皇帝处于这个架构的中心和顶端，而督抚则处于这个架构的中问层次&ldo;大小相制&rdo;，即统辖和分权，通过统辖关系以大制小，通过分权关系以小制大。

这一原则被运用于各个权力部门。

就督抚制度而言，督抚督领州县，统率本省文武军民，这是以大制小;与此同时，朝廷又在省一级设置落桌将军等职，分别对中央户刑兵部负责，达到分督抚之权的目的，这是以小制大。

&ldo;内外相维&rdo;即&ldo;外则统之以督抚，内则综之以六部&rdo;1，在权力分配上实行综理与分寄2的结合:中央以六部综理最高行政之权，此为&ldo;部臣守经&rdo;;外则将治理地方之权分寄于督抚，此为&ldo;疆吏达权&rdo;吼这样，既将督抚置于&ldo;统率文武军民为一方保障&rdo;的重要地位，又使督抚的权力受到中央的控驭

可见，处于整个中央集权政治体系中的督抚权力并非完全独立的，他的权力只是对中央权力的&ldo;分寄&rdo;，所以行使中不能不受到相应的制约:第一，受&ldo;例的约束这里的&ldo;例&rdo;就是过去处理某一事件的成规，即&ldo;事例&rdo;，由官员奏折和皇帝批示组成。

清代中央集权高度成熟化的一个重要标志，就是各级职能部门权力运行的制度化、程序化。

康熙至乾隆年间，各部门则例大量制定，则例的依据即过去办事的&ldo;事例&rdo;。

此外，又制定了带有对国家典制条文进行解释的会典事例。

编纂则例事例的目的，在使&ldo;用法者惟其所从&rdo;，执法者能有&ldo;所守&rdo;o实际是确立了官员的职责范围和权力运行轨道，成为一整套完整严密的行政法规。

依例而行，成为督抚行使权力的主要依据，也是中央控驭督抚的重要依据。

在这种情况下，督抚所行使的权力实际都是&ldo;职之权&rdo;这些权力的行使缺乏扩张性，它成为有清一代大多数督抚&ldo;斤斤自守&rdo;，以&ldo;保本任&rdo;1为满足的主要原因

第二，必须奉旨而行，即凡事要以奏折形式向皇帝请示报告，得到批准后方可执行雍正帝曾令督抚&ldo;将应行禁革应行整顿之事宜确查条例具奏次第举行，并令年终将某事兴举若何某事禁革若

何某事整顿若何据实上陈以当述职&rdo;。

2雍正后，随着军机处出现并成为奏折汇总之处，奏折的功能也得到加强一方面，奏折成为皇帝与督抚直接联系的渠道，使皇帝了解封疆大吏在干什么，怎么干。

另一方面，奏折也成为中央决策的主要信息资源。

尤其是一些地方性紧要事件的处置决策，可以不通过其他环节，直接在皇帝和督抚之间进行。

在这种情况下，一旦有新的需要，而这种需要又为旧的制度所难以包容，旧有的则例、事例都将失去效用时，起决定作用的主要是两方面:皇帝和督抚就皇帝和处于内廷的军机大臣而言由于他们居于深宫与具体事件是隔离的他们据以判断决策的依据往往是成例和经验。

而当新问题出现而无例援引时，他们判断的唯一信息来源就只能是报告人，即督抚这就为督抚影响中央决策提供了机会与可能。

就督抚而言，在常规情况下，督抚职权大体维持在察吏理财治安几方面。

虽可以因个人能力而有差异，一般不会发生权力扩张但在非常情况下，由于皇帝与内廷难以直接了解下情，督抚就可以通过奏折以请旨方式获得办事权，即超出例行公事的&ldo;事之权&rdo;为了获取事权，督抚奏折一般均超出了例行公文（如题本）的写作程式，诉诸自己的判断和动机。

这种判断和动机的依据是两个方面:一是出于自身利益的需求;