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第十七章 水资源 创新机制 促进节约（第2页）

规划，也对工业用水提出了严格的限制，预计未来十年对新增工业用水的限制极为严格，促使工业企业加强水的循环利用，或转向中水和再生水的利用，估计工业用水将在2015年左右达到用水高峰后，呈现逐步稳定并缓慢下降的态势，到2023年的工业用水量会稳定在1400亿～1500亿立方米左右。

生活用水将维持稳步增长态势，城镇生活用水增长较为明显

据课题组预测，未来十年中国的人口将继续稳定增加，城镇化率将会以每年近1个百分点的速度稳定上升，城镇生活用水也将延续稳步上升的态势。

近十年中国实际的生活用水量每年增加15亿～20亿立方米，并且用水效率相对稳定，预计2023年的生活用水量将在1000亿立方米左右。

生态环境用水未来将会有所增加

目前统计的生态环境用水仅包括人为措施供给的城镇环境用水和部分河湖、湿地补水。

此部分用水占总用水的比重较小，并且受降水量的影响较大，近几年基本处于波动之中，没有明显增加。

预计未来几年，在供水紧张的情况下，环境用水的增长较小，此后将会有一个稳定的增长，2023年此部分用水将会在200亿～300亿立方米左右。

以水权交易制度建设缓解水资源供需矛盾

解决水资源短缺已经成为实现我国经济可持续发展的关键问题之一。

在我国水资源呈现刚性约束的背景下，仅仅依靠传统的行政手段配置水资源，短缺矛盾难以得到真正解决，只有通过制度创新，引入市场机制，对水资源进行优化配置，合理规划水资源的分配，科学节水，提高用水效率，才能从根本上解决我国的水资源短缺问题。

十八届三中全会提出了要发挥市场在资源配置中的决定性作用，针对水资源领域提出了推行水权交易制度的目标。

推行水权交易制度是发挥市场作用，推进水资源优化配置的重要手段

首先，水资源短缺已经成为制约我国经济发展的重要瓶颈。

一是水资源人均占有量低。

据统计，我国的人均水资源占有量为2114立方米（其中，中国内地人均水资源量2109立方米），为世界平均值的28%；耕地亩均水资源占有量1500立方米左右，为世界平均水平的50%左右，全国年平均缺水量500多亿立方米。

二是时空分布不均。

区域性缺水和城市性缺水将成为我国缺水的主要表现，北方地区国土面积、人口、耕地面积和生产总值分别占全国的64%、46%、60%和45%，但其水资源总量仅占全国的19%，其中黄河、淮河、海河三个水资源一级区水资源总量合计仅占全国的7%，人均水资源占有量不足450立方米。

全国近660个城市中有约400个城市缺水，110个城市严重缺水。

其次，推行水权交易制度是破解经济发展的水资源约束的重要手段。

一是推进水权交易制度，实行水使用权的流转，可以在相当程度上解决我国水资源总量及开发利用状况时空分布不均导致的用水短缺问题。

二是推进水权交易制度，可以将未利用的水权交易出去，实现水权的经济价值，从而可以激励用水主体提高用水效率，获得更多的交易空间。

三是推进水权交易制度，更有效地激励用水主体寻求新的水源，缓解水资源的紧张局面。

在水权交易制度下，用完指标的地区或者企业，新增水量只能通过水权流转或使用非传统水源（污水处理回用、雨水积蓄利用、海水直接利用与海水淡化利用等）来满足，现有的制度框架下非传统水源将不算在总量控制指标之内。

在水权成本逐步提高的情况下，可以鼓励用水主体更多转向非传统水源的利用。

总之，通过水权交易，可以在不突破用水总量约束的前提下，以水资源的优化配置支持经济社会可持续发展。

另外，最严格的水资源管理制度划定的总量控制红线，为推进水权交易提供了有利的先决条件，迈出了重要的一步。

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》确立了全国水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。

为更好地实施总量控制的红线，必然将总量控制层层分解到各地，划定各地的用水总量，这就相当于界定了初始水权，为以后推行水权交易提供了先决条件。

国外推进水权交易的典型做法

智利的水权交易制度：完全市场化的交易

智利的水法规定，水的所有权归国家所有，政府负责初始水权分配。

个人、企业根据法律获得水的使用权。

水权一旦授予水权人，即与土地相分离。

一般情况下，水权像其他不动产一样，可以自由买卖、抵押、继承、交易和转让。

除非在特殊情况下，如为了国家利益等，则需要获得“国家水总指挥”

或“水使用者协会”

批准对水权进行调整。

在水权交易过程中，水权人之间的地位完全平等，水权人按照自由协商的原则开展水权交易。